此次税收优惠政策直接针对收入水平较低、就业能力相对较弱的劳动者,除了对扩大就业有促进作用外,还有利于提高这部分劳动者的收入水平,可以在一定程度上起到进一步缩小收入差距的作用。
记者:此次促就业税收优惠政策的一个亮点是强调对个人自主创业的扶持,与此前着力推进中小企业发展的政策策略相比特点鲜明。如何评价这种政策转向的意义和价值?其现实依据是什么?
李洪坚:这种政策转向具有重要的意义和价值。一方面是就业优先战略在政策层面得到了更好的贯彻和实施。在此前推进中小企业发展的政策中,扩大就业只是政策目标之一,与经济发展等目标相比,其重要性容易受到忽视。例如,从2003年1月1日起开始施行的《中小企业促进法》的政策目标是:“改善中小企业经营环境,促进中小企业健康发展,扩大城乡就业,发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用。”而此次促就业税收优惠政策的目标则为“扩大就业,鼓励以创业带动就业”,目标单一而明确。另一方面,针对特定的劳动者群体的就业或创业税收优惠政策,有利于缩小收入差距。
具体来看,推进中小企业发展的政策措施,如税收优惠政策可以提高企业的税后利润,有利于企业的扩张并以此拉动就业,但是也会在一定程度上造成部分本身是高收入群体的中小企业主的收入增加,拉大社会收入差距。此次税收优惠政策直接针对收入水平较低、就业能力相对较弱的劳动者,除了对扩大就业有促进作用外,还有利于提高这部分劳动者的收入水平,可以在一定程度上起到缩小收入差距的作用。
这种政策转向具有较强的现实针对性。一是就业作为民生之本,被放到了优先考虑的位置。近年来,受国际金融危机等多种因素影响,在城镇失业人员数量仍有相当规模的同时,农村富余劳动力转移的压力加大、高校毕业生的人数剧增趋势未减,就业形势仍然严峻。在这种背景下,在就业政策层面需要制定以促进就业为直接目标、具有可操作性和有效性的政策措施。二是当前收入差距问题广受关注,包括劳动者工资收入在国民收入分配中比例过低的现象引起了广泛的讨论。此次政策的受益对象,包括下岗失业人员、高校毕业生、农民工、就业困难人员以及零就业家庭、享受城市居民最低生活保障家庭劳动年龄内的登记失业人员等,都是就业压力较大,在劳动力市场上相对弱势,并且一直受到广泛关注的群体。以企业为对象的中小企业发展政策,无疑在促进就业方面具有重要的政策价值,但是与向弱势劳动者就业和创业提供税收优惠的政策相比,其促进就业、调节收入差距和促进社会公平方面的政策效果显然不如后者更为显著。
参与创业的毕业生更多的是“生存型创业”,而并非“机会型创业”或“发展型创业”,这一点大大降低了他们创业的质量和成功率。因此,在创业初期规定免征额,减免部分税收可以减少创业成本,从而降低创业的成本和风险。
记者:为支持和鼓励应届高校毕业生创业,政策将毕业年度内的高校毕业生也纳入到适用范围。这些政策对于大学生群体的创业将产生怎样的影响?
李洪坚:高校毕业生是人力资本投资量较高的群体,其基本素质通常要比农村转移劳动力等群体高,并且他们处于生命周期中最富有创造力和冒险精神的年龄段,因此在理论上,他们创业的可能性和成功率要比普通失业人员和农民工高。
但是,相关调查显示,目前高校毕业生创业的比例和创业的成功率都很低。造成这种现象的原因较为复杂,包括高校毕业生创业能力和社会经验不足,创业资金和社会资源缺乏、创业文化环境缺失、无法找到具有可操作性和发展前景的项目等方面内容。由于创业具有高风险性,因此对很多优秀的毕业生而言,创业的机会成本较高,如果他们可以找到一份工作,就较少可能参加创业。部分高校毕业生之所以创业,只是因为实在找不到合适的工作,这就导致小量参与创业的毕业生更多的是 “生存型创业”,而并非“机会型创业”或 “发展型创业”,大大降低了创业的质量和成功率。
这次自主创业优惠政策,将毕业年度内的高校毕业生纳入扶持范围,无疑会对高校毕业生创业有一定的促进作用。因为税收对于刚刚起步的个体经营者来说是不小的负担,在创业初期规定免征额,减免部分税收可以减少创业成本,从而降低创业的成本和风险。但是,我们也要注意到,制约高校毕业生创业的因素是多方面的,单纯依靠有限的税收优惠,对高校毕业生创业的促进作用仍然有限。因此,要有效促进高校毕业生创业,以创业带动就业,还应与其它政策措施配合使用。
扩大税收优惠政策惠及的对象范围,不但注重扶持“弱势群体”,同时扶持那些具有创业潜能的“准弱势群体”,如具有较强理论文化水平,但缺乏工作经验的高校毕业生,这一举措充分体现了“鼓励以创业带动就业”的政策目标要求。
记者:在继续沿用下岗失业人员再就业税收政策的优惠方式的基础上,新的就业税收优惠政策主要针对个体经营者。为什么作如此规定?其政策目标是什么?
李洪坚:当前,积极的就业政策已经成为世界各国就业政策的主流,通过提供有效的就业激励,改变与特定个体失业行为对应的成本——收益结构,体现了从消极的 “输血”到积极 “造血”的转变,促使劳动者实现真正意义上的自立,而通过税收优惠促进劳动者就业,是积极的就业政策的重要内容。原有的针对下岗失业人员再就业税收优惠政策,曾经对促进下岗失业人员再就业发挥了重要的作用,实践证明,就业税收优惠是一个行之有效的就业政策。
因此,新的就业税收优惠政策基本上沿用了原有的优惠方式,并且主要针对符合一定条件的个体经营者,积极扶持自主创业。同时扩大了政策享受对象的范围,包括下岗失业人员、高校毕业生、农民工、就业困难人员以及零就业家庭、享受城市居民最低生活保障家庭劳动年龄内的所有登记失业人员。
从理论上分析,如果税收优惠政策直接针对的是企业,则可能会出现 “挤占效应”,即企业为获取税收优惠而只雇用符合条件的劳动者,而减少不符合条件的劳动者的雇用,从而影响其对总就业量的增加作用;而针对个体经营者提供税收优惠,则不容易出现这一问题。同时,向个体经营者创业提供支持,具有带动就业的倍增效应,即创业不但可以帮助自己就业,还会带来一定量的雇用需求。
新的就业税收优惠政策享受对象范围的扩大,则与我国就业形势、就业和失业人员构成发生变化有较大关系。下岗失业人员是国有企业改革过程中出现的阶段性现象,随着国企改革的推进和时间推移,下岗失业人员在当前失业人员中的比例逐步下降,而农村转移劳动力、高校毕业生失业人员的比例有所增加。因此,原有的仅针对下岗失业人员的优惠政策的影响范围也随之减少。在新的就业形势下,对这一有效的政策措施,扩大税收优惠政策惠及的对象范围,不但注重扶持“弱势群体”,同时扶持那些具有创业潜能的“准弱势群体”,如具有较强理论文化水平,但缺乏工作经验的高校毕业生,这一举措充分体现了“鼓励以创业带动就业”的政策目标要求。可见,这些规定是紧密围绕“扩大就业,鼓励以创业带动就业”的政策目标设计的。
公共就业服务机构在进行税收优惠资格认定时,既要规范管理,也要强化服务意识。同时,可以结合原有的其它公共就业服务职能,如进行创业技能培训、职业指导等,更好地帮助这些群体就业和创业,从而较好地实现公共就业服务职能与税收征管紧密结合。
记者:此次出台的促进就业税收优惠政策,强调要将公共就业服务职能与税收征管紧密结合,以充分体现规范性管理。如何实现这两者之间的紧密结合?这一点对于解决一直以来存在着的就业优惠政策实施过程中的瓶颈,有哪些帮助作用?
李洪坚:政府制定公共政策时是要考虑政策的成本有效性的,既要保证有需要的人能较方便地以较低的成本享受相应的优惠政策,同时又要防范道德风险,即防止有人利用政策的空隙不当获利。因此,优惠政策的实施必然要求有相应的资格认定及系列的管理措施。实践中,这常常是一个两难的问题。如果政策优惠力度有限,享受优惠政策的限制因素较多,手续又复杂和麻烦,那么优惠政策的效果就会大打折扣;如果管理过松,又容易造成公共资源的浪费和损失。因此,这成为就业优惠政策实施过程中的一个瓶颈问题。
此次促进就业税收优惠政策,强调要将公共就业服务职能与税收征管紧密结合,充分体现规范性管理,这一理念值得肯定。
失业登记主要在公共就业服务机构进行,该机构本身就承担着公共就业服务的职能,因此在进行税收优惠资格认定时,既要规范管理,也要强化服务意识。同时,可以结合原有的其它公共就业服务职能,如进行创业技能培训、职业指导等,更好地帮助这些群体就业和创业,从而较好地实现公共就业服务职能与税收征管紧密结合。
要更好地发挥税收对就业的促进作用,更为重要的是政府要降低宏观税负。因为在国民收入的分配过程中,如果税负过重,政府分配太多,就会扼杀企业和劳动者的积极性,影响企业和经济的发展,最终会减少可分配的国民收入总量,同时也会直接挤占劳动收入。
记者:虽然此次政策方向是“强调对自主创业的扶持”,但扩大就业终究要靠企业的发展。因此,税收优惠政策的政策着力点也应该强调对企业的吸引力。实现这一目标,在税种设置上应该做哪些改变?
李洪坚:劳动力需求是一种派生需求,因此扩大就业终究需要企业的发展。目前的税收优惠政策,针对的是特定的劳动者群体初创的个体经营企业,税收优惠额度较低,因此这一政策在促进企业发展方面的作用是有限的。当然,我们不能把所有政策目标都寄托于在某一项政策上。
要增强税收政策对企业的吸引力,发挥其在促进企业发展,扩大就业方面的作用,税种的设计非常重要。当前,依照税制优化的“直接税、税收中性、单一税制”三个原则,应尽快废除流转税,建立以所得税为主的税制体系。因为流转税在企业经济活动赢利前征税,会迫使企业尽量减少经济活动,影响了交易活动与就业,损害社会总体效率。
要更好地发挥税收对就业的促进作用,更为重要的是政府要降低宏观税负。因为在国民收入的分配过程中,如果税负过重,政府分配太多,就会扼杀企业和劳动者的积极性,影响企业和经济的发展,最终会减少可分配的国民收入总量,同时也会直接挤占劳动收入。
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